URBANIURIS

A cobrança coerciva de taxas devidas pela emissão de alvarás de licença de construção

1 - Tem-se entendido que a obrigação de pagar as taxas de licença de obras somente se verifica no momento em que o particular solicita a emissão do respectivo alvará, daqui decorrendo necessariamente que o nascimento da dívida não poderá ocorrer antes daquele momento.

2 - Conforme resultava expressamente do disposto no art. 68.º/1 do Dec.- Lei n.º 445/91, é no momento da emissão do alvará da licença, e não antes dele, que haverá lugar ao pagamento das taxas devidas, surgindo, por isso, a dívida das taxas com esse acto de liquidação.

3 - Esta orientação, para além de expressamente prevista na Lei, tem sido ademais sufragada pela maioria da Doutrina, não se conhecendo opiniões divergentes.

4 - Assim, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA acentua ⁽¹⁾ que «O não pagamento também tem, evidentemente, repercussões em termos de execução fiscal, quando a dívida não constitua um mero ónus relativo ao alvará, licença ou documento ( necessários para fruir ou gozar o efeito do acto) - porque, quanto a estes, o que a Administração faz não é mandar cobrar a taxa devida, mas sim recusar a documentação e a execução do acto praticado, em favor do particular, enquanto não se verificar o pagamento».

5 - ANTâNIO PEREIRA DA COSTA refere ⁽²⁾, por sua vez, a extinção do procedimento pela falta de pagamento, no prazo devido, de quaisquer taxas ou despesas de que a Lei faça depender a realização dos actos processuais, remetendo-nos assim para o cit. art. 113.º do Cód. do Procedimento Administrativo.

6 - O Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, instituído pelo Dec.- Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, diz expressamente no n.º 2 do seu art. 74.º que «A emissão do alvará é condição de eficácia da licença ou autorização, e depende do pagamento das taxas devidas pelo requerente», e ainda (n.º 5 do art. 76.º) que o requerimento de emissão de alvará será indeferido no caso de não se verificar o pagamento das taxas devidas.

7 - Manteve-se, assim, no Dec.- Lei n.º 555/99 a mesma regra já estabelecida no revogado Dec. - Lei n.º 445/91, no que concerne à liquidação e à cobrança das taxas devidas pela emissão do alvará que titula o licenciamento de uma construção.

8 - Ainda a propósito desta questão é bastante esclarecedora a opinião manifestada por JÚLIO PEREIRA DA CUNHA ⁽³⁾, que entende que a obrigação de pagar as taxas de licença somente nasce com a emissão da licença, e não antes dela, pelo que não existindo os pressupostos, os factos geradores da obrigação da liquidação da taxa, o pagamento somente poderá ocorrer no momento da emissão do alvará, o qual é condição de eficácia da licença de construção. Conclui assim não ser possível a cobrança coerciva das taxas provenientes de licenças de obras através das execuções fiscais.

9 - Nestes termos, perante um pedido de licenciamento relativamente ao qual não sejam pagas as taxas devidas pela emissão do respectivo alvará que titule o licenciamento da construção, ocorrerá a caducidade da licença e consequente extinção do procedimento (cfr. n.º 2 do art. 71.º do Dec.- Lei n.º 555/99). Tratando-se de pedido de licenciamento de obra já iniciada ou concluída, operará igualmente a extinção do procedimento conducente à sua legalização, pelo que haverá, nestes casos, que determinar a respectiva demolição.

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O dever de audiência prévia dos interessados no âmbito do procedimento administrativo

1 - Prescreve o n.º 1 do art. 100.º do Código do Procedimento Administrativo que «concluída a instrução, e salvo o disposto no art. 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta».

2 - Esta disposição, conforme a jurisprudência e a doutrina vêm uniformemente dizendo, constitui uma manifestação do princípio do contraditório, assumindo-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que alude o art. 8.º do Cód. Proc. Administrativo.⁽¹⁾

3 - Desta forma, não só se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado, como também se permite que se requeira a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos ponham em causa, as certezas que justificam os caminhos que a Administração intenta percorrer.

4 - O citado art. 100.º do C. P. A. tem em vista, e neste contexto, permitir que os interessados participem e influenciem a formação da vontade da Administração e, desta forma, protegê-los de decisões que contrariem a legalidade e ofendam os seus direitos.

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A questão dos direitos de terceiros face à realização de obras de construção

1 - Os tribunais, designadamente o Supremo Tribunal Administrativo, têm entendido que ocorrendo um litígio quanto a eventuais direitos de propriedade sobre quaisquer terrenos afectados por uma construção - ainda que licenciada - não tem, a este nível, a Administração poderes - por falta de atribuições - para, por acto autoritário, se intrometer no domínio privado, dirimindo eventuais conflitos entre particulares a propósito de interesses privados.

2 - Com efeito, tal definição não se enquadra claramente na função administrativa, antes integrando a função jurisdicional.

3 - Refere, a este propósito, o acórdão do STA de 24/04/2002 (Recurso n.º 48298), que, existindo divergência entre particulares em sede de alcance e localização de direitos de propriedade, não compete à Câmara dirimir tal conflito no âmbito do acto de licenciamento ou legalização das obras, não lhe competindo qualquer definição administrativa sobre tais direitos, mormente mandando demolir obras que, definida a questão dos direitos reais subjacentes, pudessem ser legalizadas.

4 - Convém, no entanto, salientar que este aspecto em nada prejudica as posições subjectivas dos titulares dos eventuais direitos em confronto porquanto o facto da obra se achar licenciada não os inibe de usar os meios cíveis adequados para a defesa das suas posições.⁽¹⁾

5 - Com efeito, tem entendido unanimemente a Jurisprudência que o mero licenciamento de uma construção particular não tem qualquer repercussão na definição da propriedade do terreno em que a construção se implanta, nem tem repercussão directa nas relações desse prédio com o prédio confinante.⁽²⁾

6 - Dito de outro modo, a legalidade do deferimento de um pedido de licenciamento de uma obra tem de se equacionar com atinência exclusiva aos condicionamentos urbanísticos legalmente estabelecidos, não incumbindo à Administração qualquer forma de composição jurisdicional de conflitos, só aos tribunais competindo administrar a justiça (princípio da reserva de competência judicial, acolhido no n.º 1 do art. 202.º da Constituição da República).⁽³⁾

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Distância das construções - O campo de aplicação dos artigos 59.º e 60.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas

1 - Relativamente ao alcance e interpretação dos art.s 59.º e 60.º do Regulamento Geral das Edificações Urbanas, já muita doutrina se tem produzido, e inúmeros acórdãos emitidos em sede dos mais variados recursos.

2 - Existe, quanto a esta temática, um entendimento, quer doutrinal quer jurisprudencial,⁽¹⁾ que vai no sentido de que os referidos preceitos não se aplicam às fachadas laterais das habitações mas apenas às fachadas principais. As razões apontadas para esse entendimento são fundamentalmente as seguintes:

a) A frase “independentemente do estabelecido no artigo anterior”, utilizada no art. 60.º “ab initio”, sugere ser a mesma a previsão de ambos os preceitos dos artigos 59.º e 60.º.

b) Por outro lado, se a ligação do artigo 60.º se fizesse apenas para o parágrafo 4.º do art. 59.º, deveria dizer-se “independentemente do estabelecido no parágrafo 4.º do artigo anterior”.

c) Outro argumento importante é colhido do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 15/01/2002, por referência ao argumento teleológico: o próprio título do RGEU onde se integra a disposição agora em causa, do art. 60.º (bem como a do art. 59.º), o título III, subordina-se à epígrafe “Condições especiais relativas à salubridade das edificações e dos terrenos de construção”, nela se compreendendo, para além de outros aspectos, o arejamento, iluminação natural e a exposição prolongada à acção directa dos raios solares (art. 59.º), sendo, por outro lado evidente que, atendendo a semelhantes finalidades, o afastamento das fachadas laterais das edificações só interessam na medida em que nelas se encontram vãos de compartimentos de habitação, em particular janelas. Só que, nos termos do art. 73.º do mesmo diploma, as janelas dos compartimentos das habitações devem estar sempre dispostos com determinado afastamento de qualquer muro ou fachada fronteiras, nunca ele podendo ser inferior a 3 metros. Mas, sendo assim, quedaria sem justificação o afastamento mínimo de dez metros que resultaria da interpretação que agora se repudia e que se filiaria, segundo agora se pretende, do art. 60.º.

d) O referido aresto ainda utiliza um último argumento bastante pertinente, que se prende com o Código Civil: este impõe ao proprietário que no seu prédio levante edifício ou outra construção a obrigação de não abrir janelas ou portas que deitem directamente sobre o prédio vizinho sem deixar entre este e cada uma das obras o intervalo de metro e meio (cfr. art. 1360.º/1). Embora movendo-se em planos diferentes - Código Civil e RGEU - resultaria absurda, atendendo à unidade do sistema jurídico, a proibição do citado art. 1360.º do Código Civil, se o RGEU obstasse a construções com intervalos inferiores a 10 metros.

e) O acórdão que aqui vem sendo referido, conclui, no contexto e pelos argumentos enunciados, que o disposto quer no art. 60.º quer no antecedente art. 59.º do RGEU não são aplicáveis às fachadas laterais das edificações urbanas.

3 - Ainda a propósito desta questão, refere o Dr. António Pereira da Costa⁽²⁾ que as condições de salubridade, quando existam janelas nas fachadas laterais, já estão salvaguardadas pelo art. 73.º do RGEU.

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Obras ilegais realizadas em prédio objecto de contrato de arrendamento - Destinatário da ordem de demolição e apreciação de eventuais conflitos entre proprietário e arrendatário

1 - Aos municípios, no âmbito das suas atribuições legais em matéria de urbanismo, cumpre ordenar a legalização das construções ou edificações que não se achem devidamente licenciadas, ou a sua demolição, quando aquela solução não seja possível, bem como a cessação da utilização de quaisquer construções ocupadas sem a respectiva licença ou em desacordo com a mesma.

2 - Assim, quando a Câmara Municipal emite uma ordem de demolição, fá-lo no uso estrito de um poder vinculado, sendo alheia a quaisquer questões de natureza estritamente particular que, com aquela actuação, possam advir para os particulares afectados pela mesma.⁽¹⁾

3 - Face a uma ou mais construções realizadas sem prévio licenciamento municipal, a prolação quer da respectiva ordem de demolição quer de despejo (cessação de utilização) tem em vista unicamente o fim que a lei pressupõe, ou seja, a reposição da situação predial em conformidade com o respectivo estatuto jurídico.⁽²⁾

4 - E, no caso de tais construções se acharem eventualmente inseridas em prédio objecto de contrato de arrendamento, não obsta à emissão da ordem de demolição o facto de o arrendatário invocar a suposta autorização (presumindo-se que verbal) do proprietário para executar aquelas, ou outras razões atinentes à situação jurídica decorrente do contrato de arrendamento.

5 - Refere, neste contexto, um aresto do Supremo Tribunal Administrativo, que «Os municípios, no uso da competência legal para a defesa de interesses públicos, atinentes à construção de prédios, podem praticar actos administrativos definitivos e executórios, independentemente das relações de inquilinato».⁽³⁾

6 - Aliás, da mesma forma que, conforme entende unanimemente a nossa Jurisprudência, o direito de construir não se acha ínsito no direito de propriedade,⁽⁴⁾ também da existência de um contrato de direito privado estabelecido entre proprietário e um terceiro (comodatário, arrendatário, superficiário, etc.), não decorre a possibilidade deste último poder realizar as obras que lhe aprouver sem que à autoridade administrativa competente seja solicitado o seu licenciamento ou autorização, excepto, naturalmente, se a obra pretendida se achar isenta daqueles procedimentos.

7 - Além do mais, a Câmara Municipal, sendo terceira em relação às partes (“maxime“, senhorio e arrendatário), não está vinculada a quaisquer contratos ou acordos entre aqueles eventualmente celebrados, cumprindo-lhe apenas respeitar e fazer respeitar as regras de direito público do urbanismo e da construção.

8 - Em qualquer caso, quanto à existência de qualquer litígio relativo a direitos sobre o terreno afectado pelas construções clandestinas (mercê, designadamente, de conflitos entre locatário e locador), não tem a Administração, a este nível, poderes para, por acto autoritário, se intrometer no domínio privado, visando dirimir conflitos entre particulares e a propósito de interesses privados, isto porque tal situação não se enquadra claramente na função administrativa, antes integrando a função jurisdicional.

9 - Neste contexto, e tendo sido efectivamente realizadas obras sem prévio licenciamento em prédio objecto de contrato de arrendamento, deve ser emitida ordem de demolição dessas mesmas obras, caso não seja requerida a sua legalização, sendo certo que a notificação do despacho que determine a dita demolição sempre terá que ser dirigida ao arrendatário, enquanto executor das obras, sendo irrelevante a alegação pelo mesmo que o proprietário/arrendatário tenha conferido a autorização para a sua realização, ainda que de forma verbal.⁽⁵⁾

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(1) Vide, a título meramente exemplificativo, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 6/11/1990 (Rec. n.º 28.440); de 18/02/1982, Revista de Direito Administrativo, ano 3.º, n.º 11, pág. 79; de 11/06/1987, Acórdãos Doutrinais, n.º 322, pág. 1176; de 03/07/1990, Boletim do Ministério da Justiça, 399, pág. 305; e de 16/04/1998, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 9, pág. 60.