URBANIURIS

Licenciamento de obras particulares - Conflitos de direitos privados associados ao exercício de direito de servidão de passagem

1 - Na apreciação dos projectos de arquitectura as câmaras municipais apenas atendem às regras urbanísticas, de ordem pública, estando-lhes vedado apreciar meras relações de direito privado, sob pena de prática de acto inválido por usurpação de poder.

2 - Com efeito, uma das principais características da “licença de construção” traduz-se na submissão exclusiva às regras de direito do urbanismo, significando isto que a “licença de construção” não é o instrumento adequado para verificar o respeito de situações jurídico - privadas, cuja definição não cabe à Administração Pública, mas sim aos Tribunais,⁽¹⁾ e daí que seja costume afirmar que a licença de construção é atribuída “salvo o direito de propriedade e sem prejuízo do (direito) de terceiro”.

3 - Deste modo, a Administração declara-se estritamente neutral no que respeita a conflitos de todo o tipo que, eventualmente, possam ter lugar entre o peticionário da licença e terceiras pessoas, tanto no que se refere à propriedade dos terrenos, como no concernente a quaisquer outras consequências que possam resultar da actividade (edificatória) autorizada na ordem privada.

4 - Relativamente à hipótese concreta de uma construção impedir o exercício de um direito de servidão (de passagem), também inúmeros arestos seguem no sentido de atribuir a competência para dirimir os conflitos emergentes de tais situações aos tribunais comuns.

5 - Assim, o entendimento expresso em diversos acórdãos é de que não incumbe à Administração no acto de licenciamento de obras particulares assegurar o respeito por normas de direito civil, designadamente das que tutelem servidões de passagem de terceiros sobre o prédio onde se situa a obra licenciada.⁽²⁾

6 - É ainda entendimento pacífico do Supremo Tribunal Administrativo que o mero licenciamento de uma construção particular não tem qualquer repercussão na definição da propriedade do terreno em que a construção se implanta, nem tem repercussão directa nas relações desse prédio com o prédio confinante, designadamente nas relações que entre eles se estabelecem enquanto prédio dominante e prédio serviente.

7 - Conciso e esclarecedor, o Acórdão do S.T.A. de 07/02/2002 (Proc. n.º 48295), sentencia não ser incumbência da Administração, no acto de licenciamento de obras particulares, assegurar o respeito por normas de direito civil, designadamente das que tutelem servidões de passagem de terceiros sobre o prédio onde se situa a obra licenciada, explicitando-se, na motivação de direito apresentada, que o licenciamento tem de ser concedido nos limites e condições legais, sendo que as relações jurídicas reais não podem ser objecto do acto de licenciamento.

8 - Não se pretende contudo despojar os terceiros eventualmente prejudicados da tutela dos seus direitos, porquanto - refere-se na mesma decisão - em nada são prejudicadas as posições subjectivas dos titulares de um direito de servidão, na medida em que o licenciamento de uma obra não os inibe de usar os meios cíveis que entendam adequados à defesa de tais posições.

9 - Não significa igualmente o exposto que, caso se evidencie do processo instrutor a existência de uma restrição sobre o prédio objecto da operação urbanística perspectivada em benefício de um prédio confinante, cujo exercício pelo respectivo titular ficará comprometido pelo licenciamento conferido, não tenha a câmara municipal que procurar prevenir a emergência de conflitos entre os particulares envolvidos, os quais poderão eventualmente redundar em decisões (mormente, judiciais) que invalidem os efeitos do próprio acto de licenciamento na esfera jurídica do seu destinatário directo.⁽³⁾

10 - O que se pretende dizer é, repete-se, que não incumbe à autoridade administrativa licenciadora averiguar sobre a existência e a dimensão de quaisquer restrições de direito privado, não lhe sendo lícito indeferir um pedido de licenciamento pelo facto deste poder pôr em causa o exercício de uma qualquer servidão predial; e, desde logo, porque tal situação não se acha compreendida no art. 24.º do Dec. - Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, sendo que a remissão, no final da alínea a) do n.º 1 daquele preceito para as “outras normas legais e regulamentares aplicáveis” se restringe às de índole meramente urbanística.

CONCLUSÕES:

• Face ao exposto, entendo que uma Câmara não poderá indeferir um pedido de licenciamento com fundamento na hipotética violação de um direito de servidão.

• Naturalmente que tal asserção não prejudica a análise e esclarecimento de todas as questões que possam influir na demonstração da legitimidade do requerente do licenciamento - compreendendo-se nesta a prova da titularidade de direito que lhe confira a faculdade de realizar a operação pretendida - cuja falta poderá determinar a improcedência do pedido de licenciamento.⁽⁴⁾ 

Edificações com impacto semelhante a uma operação de loteamento - A questão da obrigatoriedade de cedências - Art. 57.º, n.º 5, do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro

Questiona-se se o Dec.- Lei n.º 555/99, de 16/12, prevê a obrigatoriedade de cedências de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos para o domínio público municipal, no caso de licenciamento ou autorização de edificações com impactes semelhantes a uma operação de loteamento.

Cumpre, assim, emitir o seguinte parecer:

1 - No n.º 5 do art. 57.º do supra citado diploma, estabelece-se que é aplicável o disposto no art. 43.º do mesmo (necessidade de previsão de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos) aos pedidos de licenciamento ou autorização de determinadas categorias de obras, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal.

2 - A redacção actual do normativo em análise resultou da alteração introduzida pelo Decreto- Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho (o texto “primitivo” não continha, no final, a remissão para os regulamentos municipais), tendo este último sido aprovado ao abrigo e no âmbito da autorização legislativa plasmada na Lei n.º 30-A/2000, de 20 de Dezembro.

3 - Com efeito, de acordo com a al. h) do art. 2.º da supra referida Lei, foi o Governo autorizado a estabelecer a obrigação de previsão de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos de utilização colectiva, bem como a sua compensação nas situações em que tais áreas não sejam cedidas à câmara municipal, nos casos de operações urbanísticas que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a operações de loteamento, nos termos a fixar por regulamento municipal.

4 - Interessa aqui referir, desde já, que o regime jurídico corporizado no referido Dec. - Lei n.º 555/99, mereceu uma significativa contestação das entidades aplicantes do mesmo, tendo dado ainda azo à emissão de uma recomendação pelo Provedor de Justiça, na qual foram apontadas incongruências e falhas, designadamente no preceito que nos importa aqui analisar.

5 - E algumas das “falhas” apontadas pelo Provedor na dita recomendação(1) prendem-se precisamente com o regime instituído para as obras com impacto urbanístico semelhante a uma operação de loteamento; e, pese embora alguns dos reparos efectuados na recomendação terem perdido, no nosso entendimento, actualidade com a aprovação em Assembleia da República da já referida Lei de Autorização Legislativa n.º 30-A/2000(2), outras questões levantadas pelo Provedor de Justiça mantêm toda a validade e pertinência.

6 - Quanto à questão motivadora da emissão do presente parecer, qual seja, a das cedências para o domínio público municipal de parcelas de terreno, no âmbito das operações com impactes, em termos urbanísticos, semelhantes a operações de loteamento, o Provedor de Justiça não parece, aparentemente, por em causa o significado da remissão efectuada pelo n.º 5 do art. 57.º do Dec. - Lei n.º 555/99, exclusivamente para o art. 43.º deste diploma.

7 - Com efeito, quanto aos encargos devidos por aquelas operações, o Provedor de Justiça apenas deixou expressa a sua opinião de que a exigência do pagamento da compensação nem sequer se encontrava prevista para as mesmas.

8 - Embora não acompanhemos integralmente a opinião expressa na recomendação, quanto ao aspecto referido no ponto antecedente, e por motivos que, mais adiante, serão expendidos, o certo é que das notas emitidas pelo Provedor releva uma certa liquidez quanto à questão que nos importa esclarecer: é que sempre que o Provedor se refere quer à remissão imposta no n.º 5 do art. 57.º, quer aos encargos impostos às operações previstas naquele preceito, enuncia sempre e exclusivamente o art. 43.º e a previsibilidade de áreas para os fins contemplados neste, nunca extrapolando os limites da remissão feita pelo n.º 5 do art. 57.º, por forma a considerar, quanto às operações em causa, a obrigatoriedade de cedências para o domínio público (tal conclusão resulta de diversos pontos da recomendação, designadamente dos pontos 39, 40, 48, 49, 50, 55, 56 e 58).

9 - Assim, e pese embora todos os defeitos apontados, e com justeza, ao art. 57.º do Dec.- Lei n.º 555/99, julgamos que a vontade do legislador terá sido que às operações urbanísticas abrangidas pelo n.º 5 daquele preceito se aplicasse exclusivamente o art. 43.º,(3) e isto por uma variedade de razões:

a) Desde logo, porque, nos termos do n.º 3 do art. 9.º do Código Civil, na fixação do sentido e alcance da lei, devemos presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados;

b) Logo, se o n.º 4 do art. 43.º faz a diferença entre os espaços verdes e de utilização colectiva, infraestruturas e equipamentos de natureza privada (condomínios fechados, entre outros) e os que serão integrados no domínio público municipal, que apenas são referidos no art. 44.º, não podemos deduzir que a remissão efectuada pelo n.º 5 do art. 57.º para o referido artigo 43.º é extensível ao art. 44.º, pois tal solução não teria a mínima correspondência com a letra da lei.

c) Por outro lado, a admitir que o legislador quis aplicar às operações urbanísticas contempladas no n.º 5 do art. 57.º o regime das cedências, chegaremos, em alguns casos, a uma solução absurda, qual seja a de exigir cedências de terrenos para o domínio público nos casos em que os operadores urbanísticos apenas pretendem a reconstrução ou uma mera ampliação de edifícios já existentes ou simplesmente a sua demolição - isto porque, se atendermos à letra do n. 5 do art. 57.º, verificaremos que aquelas operações urbanísticas são abrangidas pela previsão legal.(4)

d) Por último, julgamos que, com a alteração introduzida ao n.º 5 do art. 57.º pelo Decreto- Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho(5), ao ser relegada para as câmaras municipais o preenchimento do conceito vago e indeterminado em que se traduz a expressão “impactes semelhantes a uma operação de loteamento”, cometendo-lhes a tarefa (ingrata) de densar tal conceito, por forma a determinar quais os casos em que as operações perspectivadas pelos operadores urbanísticos estão sujeitas aos encargos previstos no art. 43.º, poderá ter sido a intenção do legislador “empurrar” para as entidades licenciadoras a regulamentação de tais operações, no que tange quer à sua definição quer aos condicionalismos a determinar-lhes, quedando-se apenas pela exigência de previsão de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infraestruturas e equipamentos.

10 - Para descortinar a intenção do legislador, temos que tomar igualmente em consideração as circunstâncias que terão presidido à consagração de uma solução jurídica para as ditas operações com impacto semelhante a uma operação de loteamento. E, entre aquelas, seguramente que terá preponderado a incapacidade da legislação anterior em fazer sujeitar algumas operações urbanísticas ao regime previsto para as operações de loteamento, o que permitia que algumas daquelas surgissem verdadeiramente “camufladas” sob a aparência de uma singular obra particular, quando, na realidade, se tratava de operações que visavam uma intervenção no solo com uma dimensão semelhante (ou mesmo superior) ao comum dos loteamentos. O legislador do regime instituído pelo Dec. - Lei n.º 555/99 pretendeu então impedir que tal sucedesse. No entanto, terá entendido que, não obstante gerarem impactes semelhantes a uma operação de loteamento, desta diferiam sob diversos aspectos, e - talvez - daí a existência de “nuances”, a começar pelo facto de ter restringido a aplicação dos encargos normalmente previstos para os loteamentos à exigência da previsibilidade de áreas que sirvam os fins descritos no n.º 1 do art. 43.º.

11 - Parece-nos, assim, e face ao exposto, ser ponto assente que, não obstante inexistir norma que determine a obrigação de cedência para o domínio público, as operações enunciadas deverão, nos respectivos projectos, prever áreas para implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infraestruturas viárias e equipamentos.

12 - Mas uma outra questão se nos coloca de seguida: e se o prédio já for servido pelas infra-estruturas necessárias, se não se justificar a existência de qualquer equipamento ou espaço verde, ou se não for possível, designadamente pela exiguidade da parcela de terreno, garantir os espaços necessários para cumprir tal escopo? Será que, ao não ser feita qualquer remissão no n.º 5 do art. 57.º do Dec.- Lei n.º 555/99 para o art. 44.º do mesmo diploma, designadamente para o seu n.º 4, conforme faz o n.º 6 do referido art. 57.º, o legislador pretendeu isentar os empreendimentos com impactes semelhantes a uma operação de loteamento que não prevejam áreas para os fins estabelecidos no n.º 1 do art. 43.º da obrigação de compensar o município por tal facto, permitindo que os operadores urbanísticos que promovam tal tipo de obras simplesmente se desobriguem do cumprimento de quaisquer encargos? Entendemos que não, pelas razões que a seguir se apontarão.

13 - Em regra, e no caso concreto dos loteamentos, sempre que não sejam cedidas aos municípios áreas para fins de interesse público, nas situações em que, em abstracto, tal teria que ocorrer, mas, no caso concreto, se revela desnecessário, é devida uma compensação.

14 - Ora, se a exigência de previsão de determinadas áreas para espaços verdes, infra-estruturas viárias ou equipamentos, encontra justificação na necessidade de garantir condições indispensáveis à qualidade de vida dos condóminos dos empreendimentos e “a latere” para os habitantes da zona onde aqueles empreendimentos são implantados, e se o legislador visou impedir que empreendimentos com impactes relevantes, sob o ponto de vista urbanístico, e geradores de despesa pública para o município (por ex., com o reforço ou criação das infra-estruturas necessárias), se eximissem dos encargos com o bem comum, não se compreenderia que, na impossibilidade de previsão das áreas para os fins descritos no n.º 1 do art. 43.º, não existisse uma correlativa prestação de compensação a favor do município, a exemplo do que sucede com os loteamentos “clássicos”.

15 - Consideramos pois que é o próprio espírito da Lei que determina que as câmaras exijam dos promotores das obras com impactes semelhantes a loteamentos uma compensação sempre que aqueles não prevejam as áreas destinadas aos fins eminentemente públicos previstos no n.º 1 do art. 43.º, sendo essa a única forma de, nesses casos, os responsabilizar igualmente pelos encargos gerados com um empreendimento do qual retiram, amiúde, avultados proventos, e que gerará na esfera do município um aumento dos custos associados à realização do bem estar dos habitantes quer dos empreendimentos quer, muitas vezes, da área circunvizinha.

CONSEQUENTEMENTE, entendemos que:

• O n.º 5 do art. 57.º do Dec.- Lei n.º 555/99 restringe os encargos devidos nas obras com impactes, em termos urbanísticos, idênticos a uma operação de loteamento, à obrigatoriedade de previsão de áreas para espaços verdes(6) e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos;

• Porque tal dispositivo não remete para o disposto no art. 44.º, parece-nos clara a intenção de o legislador não impor, em tais situações, a obrigatoriedade de cedências gratuitas para o domínio público.

• Entendemos, contudo, que sempre que os operadores urbanísticos não prevejam nos projectos das obras compreendidas na parte final do já referido n.º 5 do art. 57.º, áreas para espaços verdes públicos, infra-estruturas viárias e para equipamentos, deverão compensar o município por tal facto, aqui valendo a motivação expendida no ponto 14(7)

Este é, s. m. o., o meu parecer sobre a questão formulada.

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(1) Recomendação n.º 10/B/00.

(2) Um dos “reparos” efectuados, e que, embora pertinente à data da emissão da Recomendação n.º 10/B/00, terá sido solucionado com a publicação da Lei n.º 30-A/2000, prende-se com o facto do Governo, ao estabelecer no art. 57.º, n.º 5, a exigência de que determinados projectos de obras prevejam áreas afectas a certos fins colectivos, sejam elas privadas ou a ceder ao município, poder ter legislado ao arrepio da reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, porquanto a exigência de que os projectos contemplem a previsão destas áreas, no domínio do licenciamento ou autorização de obras, não fora prevista na autorização legislativa concedida pela Lei n.º 110/99, de 3 de Agosto.

Com efeito, a referida Lei, que autorizou o Governo a legislar em matéria de atribuições das autarquias locais no que respeita ao regime de licenciamento municipal de loteamentos urbanos e obras de urbanização e de obras particulares, estatui concretamente (alínea l) do art. 2.º) que «A legislação a estabelecer pelo Governo nos termos do artigo anterior terá os seguintes sentido e extensão: estabelecer a integração das parcelas cedidas pelos loteadores para implantação de espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infra- estruturas urbanísticas no domínio público municipal», pelo que, e no tocante às obras com impactes semelhantes a operações de loteamento, a mesma lei apenas estabeleceu a sua sujeição ao pagamento de taxa pela realização, manutenção e reforço das infraestruturas urbanísticas (alínea u) do art. 2.º da cit. Lei n.º 110/99), vulgarmente designada por “Taxa Municipal de Urbanização”. Esta solução legislativa acha-se igualmente plasmada no preâmbulo do Decreto- Lei n.º 555/99, no qual apenas se refere a questão das cedências e do direito de reversão ou de indemnização quanto às operações de loteamento, reportando-se, por último, a taxa de urbanização às obras que, pela sua natureza, impliquem um acréscimo dos encargos públicos de realização, manutenção e reforço das infra-estruturas e serviços gerais do município equivalente ou superior ao que resulta do licenciamento de uma operação de loteamento. Entretanto, tal questão parece-nos ter sido ultrapassada com a aprovação e publicação da Lei n.º 30-A/2000, de 20 de Dezembro, que autorizou o Governo a alterar o regime jurídico instituído pelo Decreto- Lei n.º 555/99, designadamente no que tange à previsão de áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos de utilização colectiva, bem como a sua compensação nas situações em que tais áreas não sejam cedidas à câmara municipal, nos casos de operações urbanísticas que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a operações de loteamento, nos termos a fixar por regulamento municipal.

(3) Não obstante esta asserção, reconhecemos a dificuldade da empresa interpretativa do n.º 5 do art. 57.º; tal dificuldade acha-se, por exemplo, patente na questão colocada na Reunião de Aperfeiçoamento Profissional da Associação de Técnicos Administrativos Municipais (A.T.A.M.) realizada na Câmara de Reguengos de Monsaraz, a 19 de Abril de 2002, e na resposta que aquela colheu, a qual nos parece algo confusa dado ter-se admitido que «o n.º 5 do artigo 57.º só manda aplicar o artigo 43.º», para, de seguida, se dizer que «a ratio manda que se aplique também o artigo 44.º» (às ditas operações com impactes semelhantes a uma operação de loteamento).

(4) A este propósito, refere o Provedor de Justiça, na Recomendação que temos vindo a referir, o seguinte: «Nestas situações, em bom rigor não se descortinam razões sólidas que possam justificar a exigência de que o projecto preveja parcelas de terreno para fins de interesse público, na medida em que ou apenas se mantém a construção existente ou deixa, inclusivamente, de existir qualquer construção que possa fundamentar a referida exigência. Resulta, ainda, daqui que o Provedor se refere, a exemplo de outras passagens da sua recomendação, à exigibilidade de previsão de parcelas e não à sua cedência.

(5) Através da qual se acrescentou na parte final do preceito “nos termos a definir por regulamento municipal”.

(6) De uso privativo ou público, considerando o disposto no n.ºs 3 e 4 do art. 43.º do Dec.- Lei n.º 555/99.

(7) Se, por exemplo, o operador urbanístico prever espaços para áreas verdes de utilização privada dos condóminos do empreendimento, entendemos que deverá compensar o município, porquanto, nesse caso, o desiderato de tal área não corresponderá exclusivamente à satisfação do interesse público.

A imprescritibilidade da demolição de obras realizadas clandestinamente

O particular A., na sequência de notificação para requerer a legalização de uma obra clandestina edificada sobre o seu terreno, veio invocar o facto da mesma obra ter sido realizada pelo anterior proprietário do prédio, há mais de 20 anos.

Sobre esta situação, emitimos o seguinte parecer:

1-   Relativamente ao facto da obra em questão ter sido, eventualmente, executada por outro proprietário, a Jurisprudência e Doutrina dominantes têm vindo a entender que a demolição é sempre imposta ao proprietário, independentemente de ter sido quem construiu, podendo o proprietário actual exercer o direito de regresso contra o construtor da obra. ⁽¹⁾⁽²⁾

2-   Quanto à questão da alegada prescrição da demolição, existem posições jurisprudenciais e doutrinárias antagónicas, sendo, porém, majoritária aquela que considera imprescritível o direito de uma autarquia exigir a demolição de uma obra clandestina.

3-   Com efeito, embora, haja sido, em tempos, acolhida a tese de que apenas pode ser ordenada a demolição de obras desde que não tenham decorrido sobre a data da sua realização mais de 20 anos ⁽³⁾, a maior parte das decisões dos tribunais vai no sentido de considerar que a demolição de uma obra clandestina não está sujeita a prazo de prescrição, pelo que as obras não podem, neste caso, ser adquiridas por usucapião.

4-   Na Doutrina, destacam-se as posições de CUNHA GONÇALVES, que considera imprescritíveis as obrigações impostas por serem relativas à saúde e higiene pública, polícia e segurança, defesa nacional ou pelas leis que estabelecem a fiscalização das construções, e ainda a de ANTÓNIO PEREIRA DA COSTA, que, relativamente à aquisição por usucapião das obras ilegais, tal fundamento não terá qualquer lógica, dado não estar aqui “em causa o direito de propriedade, que é aceite ao ser ordenada a demolição”, acrescentando que “a ordem de demolição pressupõe até o reconhecimento do direito de propriedade sobre as obras a demolir, o qual resulta, independentemente de qualquer prazo, da incorporação no prédio dos materiais utilizados”.

5-   Assim, diz este último autor que “o que se discute (nestas situações) é o direito de fazer demolir obras clandestinas, não o direito da propriedade ou qualquer outro direito real”.

6-   Refere ainda que não ocorre prescrição extintiva, pois trata-se de um direito (o de demolir) inalienável, não podendo, do mesmo modo, invocar-se a prescrição referente às contra - ordenações, visto que a demolição não constitui uma sanção, podendo ser ordenada além da coima correspondente à contra - ordenação.

7-   De frisar que em tantos diplomas que prevêem demolições impostas pela Administração, em nenhum deles se estabeleceram quaisquer prazos ou tão pouco a possibilidade de prescrição daquele direito, o que denota que o legislador sempre foi francamente avesso a aceitá-la.

CONCLUSÕES:

- O facto de não ter sido o actual proprietário a executar a obra em causa (conforme o mesmo refere) não é argumento atendível dado que a obrigação de demolir uma obra é sempre imposta ao mesmo, independentemente de ter sido o seu autor ou não.

- Entendo ainda que a demolição pode realizar-se a todo o tempo ~ no que acompanho a Doutrina e Jurisprudência mencionadas ~ não ocorrendo, nestes casos, a aquisição por usucapião das obras, pelas razões atrás expendidas.

Legitimidade procedimental

Apresentada reclamação por um particular relativamente a uma construção vizinha, questiona-se se aquele possuirá legitimidade para a deduzir pelo facto de não residir no local e ser um mero proprietário da raiz do prédio que se acha eventualmente afectado com a nova construção.

1.   Nos termos do art. 53.º/1 do Código do Procedimento Administrativo, “Têm legitimidade para iniciar o procedimento administrativo e para intervir nele os titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões que nele forem ou possam ser tomadas, (…)”.

2.   Com efeito, a intervenção dos particulares no procedimento administrativo não depende apenas da sua capacidade de gozo e de exercício de direitos, mas também da sua legitimidade (procedimental), ou seja, da titularidade de um interesse juridicamente protegido no procedimento ou decisão em causa, da titularidade de uma pretensão jurídica concreta ligada administrativamente a essa decisão.

3.   Deste modo, e ao contrário do que sucede com os actos e os processo jurídicos entre particulares, o procedimento administrativo não é um processo entre partes (e restrito a estas), mas aberto aos interessados, dado que a decisão administrativa vincula, ou pelo menos pode vincular muito para além das esferas jurídicas daqueles que desencadearam o procedimento respectivo. ⁽¹⁾

4.   Para se aferir da legitimidade procedimental de um terceiro é pois importante determinar os pressupostos ou fundamentos em que se baseia ( ou baseará) a decisão do procedimento, não bastando conhecer o objecto da decisão, os seus efeitos.

5.   A este propósito refere ainda MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA que “Direitos e interesses confrontáveis com a decisão procedimental, para efeitos de legitimidade, são, por exemplo, os direitos do proprietário vizinho, quanto às licenças de obras que sejam requeridas em contradição com as regras civilistas e urbanísticas postas para defesa dos interesses das construções limítrofes”. ⁽²⁾

6.   Nestes termos, e não obstante o proprietário o ser apenas da raiz ou nua propriedade, afigura-se-me estar demonstrado o seu interesse em agir, logo, a sua legitimidade.

⁽¹⁾ Vide MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO - Anotado, Almedina, 1997, págs. 269 e segs.

⁽²⁾ Obra citada, comentário XIII ao artigo 53.º.

O Direito de consulta e informação das Associações de Defesa do Ambiente

1 - O direito à informação encontra-se consagrado no artigo 61.º do Código do Procedimento Administrativo, direito esse que é extensível a quaisquer pessoas que provem ter interesse legítimo no conhecimento dos elementos pretendidos, por força do artigo 64.º do mesmo diploma.

2 - Nos termos das ditas disposições conjugadas, o prazo para que a Administração forneça as informações solicitadas é de 10 dias.

3 - Por outro lado, o mesmo diploma dota de legitimidade para iniciar um procedimento administrativo ou para nele intervir as associações dedicadas à defesa de interesses difusos nos quais se compreende o direito ao ambiente ( cfr. art. 53.º/3).

4 - Nas associações a que alude este normativo insere-se, sem dúvida, a QUERCUS, pelo que esta associação tem direito à prestação das informações solicitadas.

5 - Também a Lei n.º 10/87, de 4 de Abril (Lei das Associações de Defesa do Ambiente), consagra o direito de consulta e informação das associações enunciadas junto dos órgãos da administração local ( art. 5.º da cit. Lei).

6 - Neste contexto, sempre que uma Associação de Defesa do Ambiente requeira a uma Câmara a prestação de informações sobre procedimentos conducentes ao licenciamento ou autorização de operações urbanísticas, deverão as mesmas ser-lhes prestadas.

Obras de construção civil em terreno baldio - Competência para apreciação de questões associadas ao exercício do direito de propriedade

I - FACTOS

1.1. O Senhor A… requereu à Câmara Municipal o licenciamento da construção de um muro de vedação de um terreno.

1.2. Solicitado parecer à respectiva Junta de Freguesia, esta pronunciou-se negativamente, alegando que aquele proprietário estaria “a incluir, dentro do muro já construído, um terreno considerado desde sempre como maninho”.

1.3. Entretanto, já o mesmo proprietário havia iniciado as obras de construção do muro sem estar munido da respectiva licença de construção, nunca tendo sido possível efectuar o respectivo embargo em virtude daquele se encontrar emigrado.

1.4. Analisadas as diversas descrições prediais dos prédios adquiridos pelo requerente do processo em causa, verificou-se que o prédio ao qual se reportava o pedido de licenciamento, não confrontava, em qualquer um dos seus lados, com terreno baldio ou maninho; verificou-se, no entanto, que um outro prédio adquirido pelo requerente ao anterior proprietário, sito no mesmo local, confrontava do seu lado sul com terreno maninho.

1.5. Não obstante, não é possível confirmar se houve efectivamente uma apropriação ilegítima do referido terreno maninho ou baldio.

II - DIREITO

2.1. Partindo da definição que nos dá o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 20.01.1999, diremos que os terrenos baldios são aqueles que, não sendo individualmente apropriados, servem, desde tempos imemoriais, de logradouro comum ( a apascentação de gados, a produção e corte de matos, combustível ou estrume, a cultura e outras utilizações) dos vizinhos de certa circunscrição ou parte dela.

2.2. Reza ainda o dito aresto que os terrenos baldios se incluem no domínio comum, caracterizado, sobretudo, pela propriedade comunal dos vizinhos de certa circunscrição ou parte dela, representados pela autarquia a que pertence, que exerce meros direitos de administração e polícia.

2.3. Por outro lado, refere um outro acórdão ⁽¹⁾ do mesmo Tribunal Superior, datado de 19/02/1998, que «A Junta de Freguesia da situação de terrenos baldios tem legitimidade para fazer seguir a acção que diga respeito à administração do mesmo e, por maioria de razão, dispõe de legitimidade para propor procedimento cautelar, como o embargo de obra nova».

2.4. De resto, a orientação jurisprudencial em matéria de licenciamento municipal de obras particulares tem sido no sentido de considerar que as normas atinentes ao licenciamento de obras apenas estabelecem limitações de direito público ao exercício de certos aspectos do direito de propriedade, não conferindo quaisquer direitos subjectivos aos particulares.

2.5. Deste modo, uma câmara apenas tem o dever de verificar se uma obra pode ser realizada, em relação ao local e às suas características urbanísticas, não tendo de se preocupar, em princípio, com quaisquer questões ou conflitos de direitos reais, para emitir a licença que lhe é requerida.

2.6. Aliás, tem-se entendido, na Doutrina e na Jurisprudência, que a concessão, por uma câmara municipal, de uma licença de construção em terreno de que o requerente e beneficiário da licença não é proprietário, concede autorização ineficaz face ao verdadeiro proprietário ou proprietários, que se podem opor com êxito, por todos os meios cíveis, ao exercício daquela autorização. ⁽²⁾

III - CONCLUSÃO

3.1. Embora já tenha sido, de alguma forma, antecipada a conclusão relativa à questão essencial motivadora do presente parecer, importa reiterar aqui que a competência para o reconhecimento do direito de propriedade (seja de um terreno particular, seja de um baldio), está, na sequência do princípio da separação de poderes prevista no art. 202.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, confiada aos Tribunais Comuns.

3.2. Nestes termos, não deve uma câmara ~ no âmbito de um pedido de licenciamento ~ apreciar mais do que a estrita conformidade do projecto com as normas urbanísticas aplicáveis à zona em que a obra se insere, estando-lhe vedado tomar qualquer decisão sobre questões de propriedade sob pena de estar a praticar um acto viciado de usurpação de poder ou funções, o qual seria cominado com a nulidade, a sanção mais grave para os actos administrativos feridos de invalidade ( cfr. art. 133.º do Cód. do Procedimento Administrativo).

3.3. Do exposto decorre que uma câmara não pode, da mesma forma, recusar a emissão de uma licença de construção com fundamento numa hipotética turbação do direito de propriedade de terceiros sobre o terreno, já que, como se referiu, a apreciação da existência de tal direito compete exclusivamente aos tribunais ( ainda que se trate de um terreno baldio).

Subscrição de projecto de arquitectura por técnico que exerce funções como funcionário de uma autarquia, em regime de licença sem vencimento

1.   Perante a apresentação, na Câmara Municipal, de projecto de arquitectura da autoria de um Técnico da mesma autarquia, o qual se encontra, porém, em situação de licença sem vencimento, questionou-se a possibilidade ou admissibilidade da apresentação de tal projecto, atendendo ao facto de, como se referiu, o seu subscritor ser funcionário da autarquia e da Divisão a que está cometida a tarefa de analisar os processos de licenciamento.

2.   A este propósito estatui o art. 3.º do DL n.º 413/93, de 23.12, que os funcionários não podem prestar a terceiros, por si ou por interposta pessoa, em regime de trabalho autónomo ou de trabalho subordinado, serviços no âmbito do estudo, preparação ou financiamento de projectos, candidaturas e requerimentos que devam ser submetidos à sua apreciação ou decisão.

3.   A “ratio legis” de tal normativo radica no dever de isenção que recai sobre todos os trabalhadores da Administração Pública, dever esse que tem como corolário a proibição de obtenção de vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que o funcionário exerce, numa perspectiva de total independência e isenção em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, e com respeito pela igualdade dos cidadãos.

4.   E a situação mais paradigmal será a do Técnico que elabora um projecto de uma construção, e, assinando ou não o mesmo projecto, o apresenta na câmara competente, cabendo-lhe depois analisar e emitir parecer sobre o seu próprio projecto. Qual será a garantia de imparcialidade e de isenção na apreciação de um projecto nestas circunstâncias ?

5.   Foi, deste modo, para eliminar situações menos transparentes, em que poderiam levantar-se questões referentes ao dever de isenção e à existência de conflitos de interesses, decorrentes não só do exercício de uma actividade mas também da confluência de interesses financeiros e ou patrimoniais, directos ou indirectos, que o legislador veio, através do citado DL n.º 413/93, impor regras que visam assegurar plenamente a prevenção e resolução do conflitos de interesses que podem surgir no exercício de funções públicas.

6.   Ora, através da “licença sem vencimento” há como que uma suspensão do vínculo laboral, com todas as consequências daí inerentes, como seja a cessação, ainda que temporária, da subordinação jurídica e económica do trabalhador, conservando este apenas o direito a reocupar o seu “lugar” logo que findo o período de “licença”.

7.   Logo, o exercício de uma actividade privada, como a de elaborar projectos, não colidirá com os bens jurídicos que com o regime instituído pelo DL n.º 413/93 se pretendeu proteger ~ a isenção e transparência da Administração ~ se o funcionário se encontra numa situação jurídico - laboral que lhe não permite exercer as suas funções como tal, designadamente as correspondentes à apreciação de projectos.

8.   Da mesma forma, a apresentação desses mesmos projectos à autarquia da qual o funcionário faz parte, com vista à sua aprovação, não esbarra com a inibição imposta por via legal para estes casos, dado que o funcionário, não exercendo, repete-se, funções no organismo em questão, não tem qualquer intervenção na apreciação dos projectos.

NESTES TERMOS, entendo que não existe qualquer impedimento legal à apresentação de projectos na Câmara Municipal por técnico que, embora funcionário da mesma, não se encontra, ainda que temporariamente, ao seu serviço.