URBANIURIS

O direito de reunião

1 - O Direito de Reunião encontra-se consagrado na Lei e, desde logo, no próprio texto constitucional, ao prescrever, no seu artigo 45.º (sob a epígrafe “Direito de reunião e de manifestação”), que «1. Os cidadãos têm o direito de se reunir, pacificamente e sem armas, mesmo em lugares abertos ao público, sem necessidade de qualquer autorização.»

2 - Também o Decreto - Lei n.º 406/74, de 29 de Agosto (que ainda se mantém em vigor), confere a todos os cidadãos o direito de se reunirem pacificamente em lugares públicos, abertos ao público e particulares, independentemente de autorizações, para fins não contrários à lei, à moral, aos direitos das pessoas singulares ou colectivas e à ordem e à tranquilidade públicas (cfr. art.º 1.º do cit. diploma legal).

3 - Não obstante tais reuniões não carecerem de autorização, os seus promotores deverão porém reservar os lugares públicos pretendidos para tal fim, identificando-os e delimitado-os devidamente, e deverão comunicá-lo por escrito, com a antecedência mínima de dois dias úteis, ao Governador Civil ou ao Presidente da Câmara Municipal, conforme o local da aglomeração se situe ou não na capital de Distrito.

4 - O aviso referido no ponto anterior deverá ser assinado por três dos promotores devidamente identificados pelo nome, profissão e morada ou, tratando-se de associações, pelas respectivas direcções, e deverá conter a indicação da hora, do local e do objecto da reunião e, quando se trate de manifestações ou desfiles, a indicação do trajecto a seguir.

5 - Pressupondo-se que foi feito o aviso prévio atrás referido, as autoridades competentes só poderão assim impedir as reuniões cujo objecto ou fim contrarie algum dos valores enunciados no ponto 2) da presente informação, e só poderão interromper as reuniões em lugares públicos ou abertos ao público quando forem afastados da sua finalidade pela prática de actos contrários à lei ou à moral ou que perturbem grave e efectivamente a ordem e a tranquilidade públicas, o livre exercício dos direitos das pessoas ou ofendam a honra devida aos órgãos de soberania.

Suspensão da eficácia dos actos titulados por alvará de loteamento - Registo predial da suspensão no caso de lotes transmitidos a terceiros e com projectos de construção aprovados

Sempre que o loteador não procedia às correcções necessárias das obras de urbanização que lhe fossem determinadas pela Câmara ao abrigo do disposto no n.º 1 do art. 46.º do Dec. - Lei n.º 448/91, o n.º 2 do mesmo preceito estatuía que a Câmara deliberava a suspensão de eficácia dos actos titulados pelo alvará, para efeitos de prática de negócios jurídicos, dessa situação se dando conhecimento à Conservatória, para efeitos de anotação à descrição (cfr. n.º 4).¹

A suspensão de eficácia a que se referia o citado n.º 2 traduzia, por conseguinte, uma suspensão de eficácia dos actos titulados pelo alvará – Não ocorria, pois, uma suspensão do alvará propriamente dito. A suspensão em causa seria assim uma suspensão parcial, pois apenas afectava o alvará na parte relativa aos negócios jurídicos que era possível celebrar com base no alvará (venda de lotes).²

Esta “solução” aparece, deste modo, como uma espécie de medida compulsória e simultâneamente preventiva, exercida sobre o responsável pela operação urbanística em causa, impedindo-o de alienar lotes enquanto não solucionasse os problemas detectados pela Câmara no loteamento.

Refere, a este propósito Júlio Pereira da Cunha ³ que «A suspensão de eficácia dos actos titulados pelo alvará para efeito da prática de negócios jurídicos é uma medida preventiva que se converte em caducidade do alvará se essa suspensão se mantiver por período superior a seis meses, com a consequência do cancelamento do registo».

É, porém, Doutrina assente, nesta matéria, que os direitos constituídos têm de ser salvaguardados, havendo que respeitar os direitos já atribuídos aos particulares.

No caso dos loteamentos, as “sanções” que se achavam previstas quer no art.º 39.º (cancelamento dos registos) quer no n.º 2 do art. 46.º (suspensão de eficácia dos actos titulados pelo alvará) do Dec. - Lei n.º 448/91, verificavam-se apenas, e como é óbvio, perante uma situação de incumprimento. E de incumprimento por parte do requerente do alvará, isto é do “autor” do pedido de loteamento. A invalidação deste ou mesmo a suspensão da eficácia dos actos titulados pelo respectivo alvará são um reflexo do incumprimento, uma sanção posterior à autorização que havia sido concedida. Os adquirentes dos lotes, ou os credores que registaram quaisquer direitos estarão, como é óbvio, a juzante da autorização de loteamento.

Neste contexto, e porque a disposição contida no n.º 2 do art. 46.º do Dec. - Lei n.º 448/91 visava, sobretudo, impedir a venda de quaisquer lotes, para evitar que sobre os mesmos viessem a constituir-se direitos que impedissem a eventual inutilização das respectivas descrições, caso viesse a ser declarada a caducidade do alvará que titulava o licenciamento da operação de loteamento.

A propósito da protecção dos direitos de terceiros inscritos sobre os lotes de um loteamento que viu cancelado o registo da sua autorização por caducidade do respectivo alvará, refere o parecer do Conselho Técnico da Direcção Geral dos Registos e Notariado de 18/11/1994 que «uma vez que se constituíram direitos de terceiros, nunca estes podem ser afectados. Por conseguinte, nem as inscrições que incidem sobre cada um dos lotes podem ser “tocadas”, nem também as descrições, que, com aquelas, formam a “situação tabular”».

Conclui-se o referido parecer com a asserção de que o cancelamento da inscrição de autorização de loteamento não implica, nem consente, a realização de averbamentos às descrições dos lotes se sobre as mesmas estiverem em vigor registos publicando direitos de terceiros.

Refere ainda um outro parecer emitido em 26/09/1997 pela mesma entidade que «Tendo o alvará de loteamento consequências no âmbito do direito administrativo, tem-nas igualmente no domínio dos direitos civil e registral, pelo que os negócios jurídicos celebrados e publicitados antes do mencionado averbamento de cancelamento, inexistindo outras razões, permanecem válidos, designadamente no tocante ao objecto – que é o lote -, ainda que sobre este deixe de existir o direito de edificar»

Embora a doutrina atrás expendida respeite à protecção dos direitos de terceiros em caso de caducidade de um alvará de loteamento e consequente cancelamento do registo predial da autorização, entendo que idêntica posição deve aqui ser adoptada perante a figura da suspensão da eficácia dos actos titulados pelo alvará, pelas seguintes razões:

1. Resulta do próprio título do capítulo em que o art. 46.º do Dec. - Lei n.º 448/91 se insere, estarmos perante uma disposição cautelar, que visa impedir a consumação de algo, neste caso a concretização de um negócio jurídico que se traduza na transmissão do direito de propriedade sobre os lotes.

2. Assim, se um ou mais lotes foram entretanto alienados a terceiros, a anotação à descrição desses lotes do acto que determinou a suspensão do alvará já não terá o efeito visado, qual seja o de impedir a venda dos lotes pelo loteador.

3. Acresce que os terceiros adquirentes de direitos sobre os lotes não podem ver a sua esfera jurídica afectada por decisões que, para além de supervenientes à aquisição do seu direito, são tomadas tendo em conta uma situação de incumprimento do loteador.

4. As consequências ou sanções derivadas do incumprimento das obrigações, nomeadamente para com a Câmara, por parte do promotor de um loteamento, não são oponíveis aos terceiros adquirentes que, como tal, se acham necessariamente protegidos, protecção essa conferida, desde logo, pelas disposições do Código do Registo Predial.

EM CONSEQUÊNCIA,

Entendo que, tal como se passa com o cancelamento do registo da autorização de loteamento, que não incide sobre os lotes transmitidos a terceiros e com projectos de construção aprovados, também, em idêntica situação, a anotação à descrição dos lotes da suspensão da eficácia dos actos titulados pelo alvará de loteamento, ao abrigo do disposto no n.º 2 do art. 46.º do Dec. - Lei n.º 448/91, não deverá incidir sobre lotes que se encontrem na situação acima descrita.⁴

O conceito de proximidade dos salões de jogos aos estabelecimentos de ensino

1-   Dispunha o n.º 8 do Despacho Normativo n.º 106/80, de 27 de Março, que os estabelecimentos onde fosse desenvolvida a actividade de exploração de máquinas, deveriam distar pelo menos 300 metros de estabelecimentos escolares.

2-   Com essa redacção, o legislador condicionou, de forma inequívoca, o licenciamento de tais estabelecimentos ao afastamento das escolas, concretizando, porém, esse afastamento.

3-   No entanto, com o DL n.º 21/85, de 17 de Janeiro, deixou de se impor uma distância precisa entre os salões de jogos e as escolas, passando apenas a prever-se a recusa de concessão ou de renovação da licença de exploração destes estabelecimentos, sempre que tal medida se justificasse para a protecção à infância e juventude, para a prevenção da criminalidade e da ordem e tranquilidade públicas.

4-   O quadro normativo vigente sobre a matéria em análise resume-se ao DL n.º 316/95, de 28 de Novembro, o qual estatui, no n.º 2 do seu artigo 21.º, que as máquinas só podem ser exploradas no interior de recintos ou estabelecimentos previamente licenciados para a prática de jogos lícitos com máquinas de diversão, os quais não podem situar-se na proximidade de estabelecimentos de ensino.

5-   O conceito de ‘proximidade’ a que faz referência o normativo citado, é um conceito impreciso de valor, abrindo-se caminho para o uso do denominado poder discricionário por parte da autoridade administrativa incumbida da sua aplicação.

6-   Sendo assim, resta ao órgão executivo do Município, determinar casuísticamente, após prévia ponderação de todos os elementos que, de forma directa ou indirecta, poderão influenciar a decisão final, se o conceito de proximidade destes estabelecimentos relativamente às escolas é pressuposto justificativo da obtenção ou recusa do respectivo licenciamento.

7-   Ou seja, nestes casos há que proceder a uma prévia apreciação crítica da situação em concreto, através da ponderação de diversos elementos subjectivos, relativos à segurança da escola em questão e da sua população estudantil, à prevenção da criminalidade e da ordem e tranquilidade públicas, à coexistência, no mesmo local, de outros estabelecimentos análogos, e eventual existência de reclamações sobre os mesmos, etc.⁽¹⁾

8-   Deste modo, para que a Câmara possa indeferir o licenciamento de um salão de jogos tem que fundamentar devidamente tal acto, com base em fundamentos de facto, como os descritos no ponto anterior, não sendo suficiente uma remissão genérica para o art. 21.º do DL n.º 316/95.

CONCLUSÃO:

à      O conceito de ‘proximidade’ enxertado na redacção do n.º 2 do artigo 21.º do DL n.º 316/95, de 28 de Novembro, é um conceito indeterminado e como tal deve ser juridicamente considerado, no âmbito da sua aplicação tendente ao licenciamento de recintos ou estabelecimentos destinados à prática dos jogos lícitos com máquinas de diversão.

à      Neste enfoque, deve o mesmo ser casuísticamente determinado (ou seja, caso a caso), em função de uma prévia apreciação crítica da situação em concreto, através da ponderação de elementos subjectivos, prognoses, valorações técnicas e que, no caso “sub judice”, se poderão relacionar, designadamente, com a tranquilidade, segurança e protecção das escolas e da sua população estudantil, bem como, a existência de outros estabelecimentos de igual natureza no mesmo local e sua projecção efectiva no funcionamento dos estabelecimentos de ensino.

à      Só a análise casuística de tais elementos, realizada, eventualmente, através da elaboração de um relatório pelos serviços técnicos, poderia servir de fundamento para a recusa da concessão da respectiva licença com vista ao funcionamento deste tipo de estabelecimentos, desde que a mesma se centre, exclusivamente, na sua proximidade com os estabelecimentos de ensino.

O direito de consulta de processos administrativos

A falta de pagamento das taxas devidas pela emissão dos alvarás de licença ou autorização - consequências

Sucede, amiúde, que, no “terminus” de um processo administrativo conducente ao licenciamento ou autorização de uma operação urbanística, o seu requerente, após deferimento do pedido consubstanciado no respectivo processo, não procede ao pagamento das taxas devidas pela emissão do competente alvará que titula o licenciamento ou autorização requeridos.

Ora, um alvará de licenciamento ou autorização de uma obra só pode ser emitido desde que se encontrem pagas as taxas devidas, sendo que estas não podem ser cobradas coerciva mente.

Ou seja, o pagamento das taxas e demais quantias devidas é condição de emissão do respectivo alvará de licenciamento para construção. Não sendo pagas ou depositadas, em devido tempo, tais importâncias, tudo se passa como se a emissão do alvará não tivesse sido requerida.⁽¹⁾

Obviamente que se o requerente de determinado pedido de licenciamento tão pouco requer a emissão da licença de construção, a questão enunciada nem sequer se coloca, porquanto não sendo requerido aquele acto também não haverá lugar à liquidação⁽²⁾ das taxas devidas pela prática do mesmo.

Tal consequência resulta ainda do n.º 2 do art. 74.º do Decreto- Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, que preceitua que «A emissão do alvará é condição de eficácia da licença ou autorização e depende do pagamento das taxas devidas pelo requerente», e dos n.ºs 4 e 5 do art. 76.º do citado diploma, nos termos dos quais “4 – O alvará é emitido (…) desde que se mostrem pagas as taxas devidas” e “5 – O requerimento de emissão de alvará só pode ser indeferido com fundamento (…) na falta de pagamento das taxas referidas no número anterior”.

E o que sucede nos casos em que o requerente de determinado processo de licenciamento não solicita a emissão da respectiva licença de construção, quando se mostre deferido o projecto de arquitectura de uma obra, e aprovados os necessários projectos das especialidades?⁽³⁾ O acto de licenciamento caduca simplesmente, conforme determina o n.º 2 do art. 71.º do citado Dec. - Lei n.º 555/99.

No caso de obra já iniciada, e caducando o licenciamento, impõe-se, naturalmente, a emissão de ordem de demolição e, concomitantemente, a instauração de processo de contra – ordenação pelo facto da obra ter sido iniciada sem prévio licenciamento, o que, no caso em apreço, poderá implicar a aplicação de coima de montante elevado na medida em que o dono da obra é pessoa colectiva.

CONCLUSÕES

º Se não é apresentado o requerimento de emissão do alvará que titula o licenciamento de uma construção, e não são pagas as taxas devidas, a Câmara não pode proceder (ainda que oficiosamente) à emissão daquele (cfr. n.º 2 do art. 74.º, e n.ºs 4 e 5 do art. 76.º do Dec. - Lei n.º 555/99, de 16/12).

º A não apresentação do requerimento da emissão do alvará ou a ausência de pagamento das taxas devidas por aquele acto, importam a caducidade do licenciamento (n.º 2 do art. 71.º do citado diploma).

º Operada a caducidade do licenciamento, e se a obra ainda não foi iniciada, procede-se simplesmente ao arquivamento do processo; se a obra já foi iniciada, com a caducidade do licenciamento manter-se-á a situação de “clandestinidade” da obra, o que justificará a determinação da sua demolição, caso o interessado não providencie, dentro do prazo fixado para o efeito, pela sua legalização.

º Para além da medida de tutela da legalidade urbanística atrás enunciada, impõe-se igualmente a instauração de processo de contra – ordenação por obra iniciada sem licença.

____________________________________________

⁽¹⁾ A este propósito, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 01/02/1996 e de 19/03/1998.

⁽²⁾Reportando-nos não ao pagamento das taxas mas sim ao acto pelo qual se procede à fixação do seu quantitativo ou “quantum”.

⁽³⁾ O prazo legal para o interessado requerer a emissão do respectivo alvará é de UM ANO a contar da data da notificação do acto de licenciamento ou autorização (n.º 1 do art. 76.º do Dec. - Lei n.º 555/99).

A prova da legitimidade do requerente de um pedido de licenciamento ou autorização de uma operação urbanística

1)    As alíneas a) e b) do n.º 1 do art. 11.º da Portaria n.º 1110/2001, de 19 de Setembro, determinam que o pedido de licenciamento de obras de edificação em áreas abrangidas por plano de pormenor, plano de urbanização ou plano director municipal deve ser instruído com os documentos comprovativos da qualidade de titular de qualquer direito que confira a faculdade de realização da operação e certidão da descrição e de todas as inscrições em vigor emitida pela conservatória do registo predial referente ao prédio.

2)    No entanto, há que ter em conta que a nossa legislação apenas exige que o presidente da câmara, na fase de saneamento e de apreciação liminar, se limite a fazer uma apreciação meramente formal dessa legitimidade, e isto sobretudo pela seguinte razão: é que, para além da exclusiva submissão das licenças ou autorizações urbanísticas às regras de direito do urbanismo, aquelas são emitidas tendo em consideração não o requerente mas a conformidade do projecto com as regras urbanísticas aplicáveis, ou seja, as licenças ou autorizações são emanadas em função das características objectivas do terreno, e não em função da qualidade do requerente.⁽¹⁾

3)    A este propósito, a teoria do “proprietário aparente”⁽²⁾ defende que a Administração deve bastar-se com a aparência da titularidade do direito sem ter de efectuar quaisquer outras diligências no sentido de apurar se o requerente é mesmo, de facto, titular do direito que invoca. Se o pedido provém do proprietário basta que ele declare essa qualidade, não sendo necessária a prova do seu título de propriedade.

4)    Aplicando a doutrina do “proprietário aparente” considera-se que a licença deve ser atribuída àquele que apresente toda a aparência de proprietário.

5)    Entendo que tal doutrina, embora com total aceitação em outros países europeus (como a França), não corresponde totalmente à orientação sufragada pela legislação e doutrina portuguesas, ou pelo menos estas não vão tão longe.

6)    No entanto, já o Supremo Tribunal Administrativo português entende que a concessão por uma câmara de uma licença de construção em terreno de que o requerente beneficiário da licença não é proprietário concede autorização ineficaz face ao verdadeiro proprietário, que pode opor-se, com êxito, e por todos os meios cíveis, ao exercício daquela autorização.⁽³⁾

7)    De certo modo, a orientação perfilada pela referida instância superior vem corroborar a ideia de que, quanto à apreciação da legitimidade do requerente de um processo de licenciamento ou autorização urbanísticos, a câmara se deve bastar com a simples aparência de existência do direito invocado.

    Significa isto, na prática, que embora as câmaras devam exigir documento comprovativo da legitimidade do requerente, não compete àquelas fazer quaisquer diligências no sentido de apurar se, de facto, o requerente é ou não titular da qualidade que invoca.

9)    Neste contexto, e dado que a apreciação da Câmara se queda, quanto à legitimidade do requerente, por uma análise meramente formal, como ficou referido, entendo que não devemos aqui “ser mais papistas que o Papa”, sobrepondo questões eminentemente processuais a necessidades verdadeiramente prementes dos requerentes de um licenciamento ou autorização.

CONCLUSÃO:

Entendo, deste modo, que sempre que um particular não disponha, por qualquer razão atendível, de certidão do registo predial (porque o prédio não foi registado ou ainda não foi inscrito no nome do interessado, etc.), não devemos, só por isso, impedir o licenciamento ou autorização de obras, das quais, muitas vezes, o prédio possa urgentemente carecer, ou que irão simplesmente permitir melhores condições de habitabilidade aos seus ocupantes, como sejam obras de ampliação, ou reconstrução, beneficiação, etc., desde que o requerente apresente outro documento judicial ou extra – judicial válido (uma escritura de compra e venda, doação, partilhas, ou até mesmo a caderneta predial).^{(4) (5)}

A questão da obrigatoriedade da ligação dos prédios às redes prediais de abastecimento de água

1)          Nos termos das disposições conjugadas dos n.º s 1 e 2 do art. 9.º do Dec. – Lei n.º 207/94, de 6 de Agosto, é obrigatória a instalação de sistemas prediais de abastecimento de água, em todos os prédios, quer a construir, quer nos já existentes.

2)          Contudo, e embora resulte do citado n.º 2 a extensão de tal obrigação aos prédios já existentes, há quem entenda tal não ser possível, restringindo a obrigação aos prédios a construir e àqueles que sofram obras de ampliação ou remodelação.⁽¹⁾

3)          Resulta ainda do disposto no n.º 3 do citado art. 9.º que a obrigação de instalação dos sistemas prediais é da responsabilidade dos proprietários ou usufrutuários.

4)          Da lei decorre ser da competência da entidade gestora a instalação da rede exterior e do proprietário a instalação da rede de distribuição interior de água, com ligação à rede pública.

5)          A este propósito refere o Dr. ANTÓNIO PEREIRA DA COSTA ⁽²⁾ que «Se o proprietário não proceder à instalação da sua responsabilidade, a entidade gestora pode substituir-se-lhe e debitar-lhe o custo das obras efectuadas».

6)          No entanto, o Supremo Tribunal Administrativo sufragou a opinião ⁽³⁾ de que o custo de tais obras, quando efectuadas por um câmara em substituição do proprietário do prédio, não pode ser cobrado através dos tribunais tributários (em sede de execução fiscal), por a quantia reclamada a tal título não ser uma taxa mas um rendimento.

CONCLUSÕES:

Ø     Do disposto no artigo 9.º do Dec. – Lei n.º 207/94, de 6 Agosto, decorre a obrigatoriedade de ligação das redes prediais de água aos prédios a construir bem como aos já existentes.

Ø     No entanto, tal conclusão não é pacífica, havendo quem entenda que tal obrigação só impende sobre os prédios a construir ou sobre aqueles que sejam objecto de obras de remodelação e/ou ampliação.

Ø     No entanto, e independentemente da divergência doutrinal evidenciada, entendo que quando razões de salubridade o imponham (como é patente no caso “sub judice”) deverá ser imposta ao proprietário a efectivação da ligação ao sistema público de abastecimento de água.

Alguns comentários sobre o novo regime jurídico da actividade da construção, instituído pelo Dec.- Lei n.º 12/2004. (1)

A construção civil foi, no dia 9 de Janeiro (de 2004), marcada pela publicação do novo diploma regulador daquela actividade, designadamente das suas condições de exercício, compreendidos nestas os respectivos requisitos de acesso e permanência, e das obrigações dos construtores, quer para com as entidades licenciadoras, aqui se destacando as câmaras municipais, quer para com os donos das obras, o IMOPPI (sigla que designa o Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário) e para com terceiros, ou seja, todos aqueles que, em princípio, possam ser afectados, designadamente na sua esfera jurídica, pela actividade em causa.

Das alterações introduzidas relativamente ao regime jurídico até agora em vigor – o Decreto- Lei n.º 61/99, de 2 de Março – ressaltam, à primeira vista, algumas que nos merecem alguns comentários.

Principiaremos pelos documentos habilitantes ao exercício da actividade.

Ressalta, desde logo, uma imprecisão do legislador ao erigir, no preâmbulo do diploma, como um dos propósitos conseguidos, a criação de um único título habilitante. Com efeito, o que sucedeu foi a eliminação da destrinça entre os certificados de empreiteiro de obras públicas e de industrial de construção civil, sendo que a par do “alvará” se mantêm os chamados títulos de registo, os quais constituem habilitação bastante para a execução das obras enquadráveis no n.º 1 do art. 6.º do Decreto- Lei n.º 12/2004, de 9 de Janeiro.

Quanto à reposição da utilização do termo “alvará”, esta opção do legislador corresponde ao reconhecimento de uma situação de facto, pois que, e embora o revogado Dec. - Lei n.º 61/99 tivesse suprimido do léxico do regime jurídico da construção civil o referido termo, não deixou aquele de ser utilizado por muitos daqueles que lidam com este sector, sejam os próprios particulares, sejam os empreiteiros ou até mesmo os funcionários municipais. Ou seja, a designação “certificado de classificação”, quiçá pela sua nomenclatura mais difícil, nunca logrou obter grande número de adeptos da sua utilização.

Outras alterações que se fazem notar, numa análise inicial do diploma, correspondem à alteração da data de caducidade dos alvarás, que passa a ocorrer a 31 de Janeiro, e aos requisitos de ingresso e permanência na actividade que são indistintamente impostos quer se trate da concessão de manutenção do alvará quer do título de registo (art. 7.º).

Uma situação que merece o nosso reparo prende-se com a eliminação da obrigatoriedade de comunicação às câmaras da substituição dos empreiteiros ou construtores no decurso das obras (antes prevista no n.º 3 do art. 34.º do Dec.- Lei n.º 61/99).(2)

Com efeito, se às câmaras compete assegurar que as obras sejam executadas por detentores de alvará ou título de registo, não se compreende a supressão daquela obrigação (assim como não se compreendia antes, e na vigência do diploma agora revogado, que o não cumprimento da obrigação de comunicação de substituição do empreiteiro não constituísse um ilícito de mera ordenação social, como sucede com a substituição do requerente do processo de licenciamento, do autor do projecto ou do director técnico da obra).

É que a obrigatoriedade de comunicação de substituição do empreiteiro ou construtor permitia às câmaras verificar se o novo empreiteiro possuía título contendo as habilitações correspondentes à natureza e valor dos trabalhos a realizar. Agora, e com a alteração introduzida, questionamos-nos como irá ser efectuado o controle depois de emitida a licença de construção: se pelas câmaras, através de acções de fiscalização às obras, se pelos próprios donos destas, ou se pelo IMOPPI.

Perdeu-se, ainda, a oportunidade, nesta iniciativa legislativa, de regulamentar as situações em que as obras são realizadas por administração directa dos seus donos, ou seja, aqueles casos em que os proprietários contratam com diversos empreiteiros ou construtores a execução dos diversos trabalhos enquadráveis numa obra, não existindo aqui subempreitadas, mas sim uma multiplicidade de contratos de empreitada.

Por último, entendemos que a entrada em vigor do novo diploma foi precedida de alguma confusão, quiçá perfeitamente evitável.

É que tanto através de ofício dirigido às câmaras municipais como do seu “web site”, o IMOPPI deu a conhecer que, até à entrada em vigor do novo diploma, emitia declarações a todas as empresas que reunissem condições para a revalidação dos seus certificados de 2003, as quais, acompanhadas dos referidos certificados de classificação, seriam, até 31 de Janeiro de 2004, títulos bastantes para a prática de actos relativos ao licenciamento de obras, mormente para a emissão dos alvarás de licenças de construção.

No entanto, e como foi referido atrás, a emissão de declarações pelo IMOPPI, ocorreria até à entrada em vigor do novo Decreto- Lei.

Ora, este refere, na sua disposição transitória, correspondente ao art. 57.º, que a validade dos actuais certificados é prorrogada até 31 de Janeiro de 2004.

Assim sendo, entendemos que, após a entrada em vigor do Dec.- Lei n.º 12/2004, que ocorreu cinco dias após a sua publicação no Diário da República, as câmaras deveriam aceitar apenas os certificados emitidos para o ano de 2003, cuja validade foi prorrogada, nos termos da lei, até 31 de Janeiro, nos casos em que os empreiteiros não dispusessem, por qualquer razão, da aludida declaração, até porque a lei não fez condicionar, na referida disposição transitória, a prática de quaisquer actos administrativos associados aos processos de licenciamento de obras particulares, da apresentação de qualquer declaração complementar. E, tanto quanto se sabe, o IMOPPI não detém poder para legiferar.

Parecerá esta questão meramente pontual e, quiçá, despicienda; no entanto, poderão surgir problemas, no futuro mais ou menos próximo, associados ao facto de, provavelmente, muitos empreiteiros terem apresentado nas câmaras os seus certificados de 2003, desacompanhados da declaração a emitir pelo IMOPPI, e mais tarde, não lhes ser, por qualquer motivo, concedido o alvará respectivo para o exercício da actividade.

Julgo que a eventual ocorrência de tais situações se deve exclusivamente à forma algo desordenada como o novo diploma entrou em vigor, pelo que não deveriam, aqui, ser imputadas quaisquer responsabilidades às autarquias.

(1) O presente artigo, da nossa autoria, encontra-se publicado na Revista de Administração Local n.º 198.

(2) Não obstante o Dec.- Lei n.º 12/2004 não prever a obrigatoriedade de comunicação às câmaras da substituição do empreiteiro, nem tão pouco a aplicação de sanções de natureza ordenacional, o certo é que os requerentes vêm apresentando os respectivos pedidos de substituição sempre que esta ocorre, designadamente para efeitos de registo da alteração no livro de obra.

O Regulamento Geral do Ruído - Opinião sobre o seu âmbito de aplicação

Têm surgido dúvidas sobre o alcance do normativo contido no n.º 10 do artigo 5.º do Dec. – Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, designadamente sobre a sua aplicabilidade aos pedidos de licenciamento da utilização de prédios destinados a habitações, quer isoladas quer em banda contínua ou geminadas, e ainda quando integradas em edifícios, correspondendo, neste caso, a fracções dos mesmos.

A dúvida surge pelo facto do citado diploma referir expressamente, no n.º 2 do seu art. 1.º, sob a epígrafe “Objecto e âmbito de aplicação”, que o mesmo se aplica “ao ruído de vizinhança e às actividades ruidosas, permanentes e temporárias, susceptíveis de causar incomodidade”, reportando, de seguida, a norma em questão, e entre outras situações, a “implantação, construção, reconstrução, ampliação e alteração da utilização de edifícios”, e o n.º 10 do art. 5.º do mesmo diploma estabelecer que “O licenciamento ou a autorização do início de utilização, de abertura ou de funcionamento das actividades previstas no n.º 2 do artigo 1.º que se encontrem abrangidas pelo disposto nos n.º s 2 a 4 do presente artigo carece de prévia certificação do cumprimento do regime jurídico sobre poluição sonora”.

Neste contexto, somos do seguinte parecer:

I)                   O direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado deve ser assumido como um direito subjectivo de todo e qualquer cidadão individualmente considerado, podendo ainda, e por outro lado, assumir-se, de acordo com a ordem jurídico – constitucional portuguesa, como direito a uma acção do estado, ao qual está adstrito o dever jurídico de desenvolver os necessários mecanismos e procedimentos conducentes ao controlo e prevenção de acções poluidoras que concorram para a degradação da qualidade do ambiente, naquelas se incluindo, obviamente, as acções que afectem negativamente a saúde e o bem – estar das populações.

II)                Ora, entre os deveres cometidos ao Estado (e, naturalmente, às autarquias locais), neste âmbito, releva o específico dever de prevenção do ruído, contrapondo-lhe o correlativo direito dos administrados à protecção contra o ruído, direito este que goza de especial tutela garantística, merecendo, da parte dos órgãos e serviços da Administração Pública, uma especial e redobrada atenção.

III)              Com efeito, a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos (cfr. n.º s 1 e 2 do art. 266.º da Constituição e 3.º e 4.º do Código do Procedimento Administrativo), pelo que não pode deixar de acautelar, no exercício das funções que lhe são cometidas, o respeito pelo cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis em matéria de ruído.

IV)             Deste modo, constituindo a poluição sonora um dos principais factores de degradação da qualidade de vida das populações, impõe-se a adopção de medidas preventivas e repressivas capazes de impor o rigoroso cumprimento do regulamento geral do ruído, o que passa necessariamente pela observância dos níveis sonoros legalmente estabelecidos no que tange ao exercício de actividades ruidosas, assumindo aqui um papel relevante a intervenção fiscalizadora municipal.

V)                O próprio legislador cominou, de resto, no actual regime jurídico, com a nulidade os actos de licenciamento de actividades ruidosas, praticados na vigência do mesmo, quando não sejam precedidos da certificação do cumprimento do regime jurídico sobre poluição sonora (cfr. n.º 12 do art. 5.º do mencionado diploma).⁽¹⁾

VI)             Uma conclusão ressalta, porém, da legislação em análise: em matéria de prevenção do ruído, coloca-se sempre o acento tónico no controlo das actividades ruidosas.

VII)           Aliás, não deixa de ser sintomático o facto de praticamente todas as acções judiciais e reclamações perante as entidades administrativas, designadamente câmaras municipais, dizerem respeito à emissão de ruídos emitidos por estabelecimentos industriais ou de serviços, designadamente de bebidas e/ou de restauração, superiores ao que poderá ser considerado tolerável.

VIII)         De referir que o anterior regime jurídico sobre o ruído (o Dec. – Lei n.º 251/87, de 24 de Junho, alterado pelo Dec. – Lei n.º 292/89, de 2 de Setembro) tão pouco consagrava mecanismos de protecção legal aos ruídos caseiros, ou seja, aqueles que provêem normalmente das habitações (ao invés do que se sucede com o actual regime jurídico, que previu tal situação no seu art. 10.º, que respeita ao ruído de vizinhança).

IX)             A este propósito, julgo interessante a justificação atribuída para tal “lacuna” pela Procuradoria da República do Círculo Judicial de Cascais ⁽²⁾, que refere que a mesma se deveu, certamente, ao facto de se ter previsto o tipo de isolamento sonoro necessário para, entre outras situações, as casas de habitação, não só a nível de paredes externas como relativamente às internas.

X)                De qualquer modo, a insonorização das habitações é alvo do competente estudo/projecto, apresentado antes da emissão da licença de construção, pelo que, à partida, o cumprimento do regime legal sobre a poluição sonora se acha assegurado.

XI)             Acresce, de resto, que do texto do n.º 2 do artigo 1.º do Dec. – Lei n.º 292/2000, conjugado com os n.º s 2 a 4 e 10 do artigo 5.º do mesmo diploma, não resulta que o licenciamento da utilização de um prédio destinado a habitação ou fracção com o mesmo fim, careça de prévia certificação do cumprimento do regime jurídico instituído pelo citado diploma.

XII)           Entendemos pois que a intenção do legislador seria impor a certificação prévia a que alude o n.º 10 do art. 5.º do Dec. – Lei n.º  292/2000, apenas às actividades efectivamente ruidosas ou potencialmente geradoras de ruído, como sejam os empreendimentos turísticos, as actividades industriais, bem como as de comércio (aqui se compreendendo os estabelecimentos de restauração e bebidas) e de prestação de serviços, até porque estas duas últimas são exercidas amiúde em prédios ou fracções integrados em edifícios situados em zonas habitacionais, e ainda a actividade edificatória “latu sensu” ¾ ou seja, as obras de construção civil ¾, a qual é, pela sua própria natureza, susceptível de causar incomodidade pelo ruído que potencialmente gera.

XIII)        Daqui decorre, a nossa ver e s. m. o., que a utilização habitacional não está dependente da apresentação prévia da certificação a que alude o citado n.º 10 do art. 5.º do Dec. – Lei n.º 292/2000.

XIV)        Aliás, este nossa tese é confirmada pela definição atribuída pelo legislador às “actividades ruidosas”, às quais é atribuída a significação de “actividades susceptíveis de produzir ruído nocivo ou incomodativo, para os que habitem, trabalhem ou permaneçam nas imediações onde decorrem”, correspondendo as “actividades ruidosas temporárias” àquelas actividades ruidosas que, “não constituindo um acto isolado, assumem carácter não permanente, tais como obras de construção civil (…)” (cfr. alíneas a) e f) do n.º 3 do art. 3.º do Dec. – Lei n.º 292/2000).

XV)          Por sua vez, já o designado “ruído de vizinhança” se encontra associado ao uso habitacional e às actividades que lhe são inerentes, conforme refere a alínea f) do n.º 3 do art. 3.º do Dec. – Lei n.º 292/2000, sendo que, quanto às situações susceptíveis de constituir tal tipo de ruídos, a protecção legal dos lesados é atribuída às autoridades policiais e não às administrativas (cfr. art. 10.º).

CONCLUSÃO:

Tendo em conta as considerações atrás expendidas, somos do parecer que as câmaras municipais não deveriam exigir a apresentação prévia de certificação do cumprimento do regime jurídico sobre poluição sonora, instituído pelo Dec. – Lei n.º 292/2000, de 14 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Dec. – Lei n.º 259/2002, de 23 de Novembro, para o licenciamento da utilização dos edifícios destinados a habitação, quer quando considerados isoladamente, quer quando construídos em banda contínua ou geminados, ou ainda quando integrados em edifícios constituídos em propriedade horizontal, mas apenas para os edifícios ou suas fracções onde se pretenda desenvolver actividades ruidosas por sua própria natureza ou susceptíveis de causar incomodidade pelo ruído que potencialmente sejam geradoras, designadamente indústrias (independentemente da sua classificação), empreendimentos turísticos, e estabelecimentos destinados a comércio e serviços, no que se inserem os denominados estabelecimentos de restauração e bebidas.